塑料污染全球谈判如火如荼，各国立场各异

2022年12月2日，来自160个国家的2000多名代表，为期5天，旨在制定一项具有法律约束力的塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）国际文书（以下简称“国际文书”）的政府间谈判委员会第一届会议（以下简称“INC-1会议”）在乌拉圭埃斯特角城结束。在过去几天里，各国代表们对国际文书的原则、架构、国家目标与行动、核心义务、控制措施与自愿做法、国际与区域合作、支持执行方面的措施等议题进行了一般性陈述和多次非正式磋商会议。

乌拉圭埃斯特角城会展中心

该会议目的是在2024年年底前制定一份具有法律约束力的关于塑料污染的协议。这只是第一步，联合国预计还将举行另外4场全球会议以推进公约制定进程。

在国际文书的范围、目标和结构方面，秘书处介绍了这些文件，包括关于国际文书的广泛备选方案的文件（UNEP/PP/INC.1/4），以及可能与促进国际文书的实施和遵守有关的具有法律约束力的多边协定的关键概念、程序和机制等潜在要素（UNEP/PP/INC.1/5）。

英厄·安诺森在政府间谈判委员会首次会议

— 1  —

范围

在范围方面，挪威与中国、澳大利亚、英国、泰国、亚美尼亚、塞内加尔、越南、智利和其他国家都倾向于采用全面的方法来解决塑料的全生命周期问题。

挪威指出，它应该足够广泛，以涵盖塑料污染的驱动因素和来源，以及聚合阶段的材料、产品、物质、用途和工艺。

瑞士注意到国际文书需要解决原料阶段的塑料问题。

秘鲁、巴基斯坦和伊朗指出，该范围还应涉及遗留塑料废物，特别是与小岛屿发展中国家和沿海国家有关的塑料废物。

欧盟强调，范围应该是结束塑料污染，以保护人类健康和环境，实现循环塑料经济，优先考虑上游措施。

新西兰呼吁国际文书要区分塑料材料和塑料制品。

库克群岛代表太平洋小岛屿发展中国家，呼吁从源头上消除塑料污染，从而在广泛范围内解决人类健康和环境问题。

印度尼西亚支持循环经济的全生命周期方法，呼吁国际文书应明确定义这些术语。

古巴呼吁制定一项重点关注塑料污染的文书，包括海洋环境中的塑料污染。

阿尔及利亚希望该范围涉及塑料污染的一般方面。

马来西亚呼吁采取国家驱动的方法，指出塑料只有在聚合时才成为一种材料。

墨西哥支持国际文书解决全球禁令。

南非和泰国呼吁采取强制性和自愿措施。南非表示，任何与塑料污染有关的过程和产品都应包括在内。

塞内加尔注意到国家能力和共同但有区别的责任。

美国呼吁达成一项由国家驱动的协议，其中包括定期更新的国家行动计划，其中包含国家确定的打击塑料污染的措施和政策。

中国和巴基斯坦呼吁国际文书要解决塑料的来源和需要控制的塑料类型。中国建议重点关注泄漏到环境中的塑料制品。

俄罗斯联邦表示，国际文书应平衡环境保护与社会和经济发展。

韩国共和国表示，国际文书应确保塑料废物的妥善管理和回收；

哥斯达黎加强调综合废物管理，教育运动和提高认识，以及研究和设计的重要性。

亚美尼亚呼吁在国际文书中使用工具来提高认识、教育和信息交流。

加拿大注意到需要在整个谈判过程中细化范围。

哥伦比亚呼吁制定一项文书，其总体目标是减少和消除塑料，包括海洋环境中的塑料，其中包括可在必要时修改的附件。

沙特阿拉伯强调了产品和材料的可持续设计，以供重复使用和回收再生，并呼吁减少有害添加剂。

—2  —目标

挪威和其他几个国家倾向于“保护环境和人类健康免受塑料污染，并最终结束塑料污染”。

瑞士也呼吁解决有问题的塑料问题，确保对塑料废物进行无害环境管理。

欧盟指出，这应该简短而鼓舞人心，建议“结束塑料污染”，以保护人类健康和环境。

墨西哥强调，国际文书应以人权为基础，并与泰国一起表示，国际文书需要一个明确的共同愿景和雄心勃勃的目标。

土耳其表示，国际文书将成为国家、全球和地区各级联合工作的基础，并与韩国共同强调可持续消费和生产。

黑山共和国与几内亚、澳大利亚和其他几个国家一起提到了国际文书应促进循环经济。

巴西表示，国际文书应促进系统性经济转型。

日本强调，目标应该是保护人类健康和环境免受潜在风险，并强调缺乏关于实际风险的科学数据。

新西兰呼吁国际文书消除塑料污染，全面减少塑料垃圾。

—3  —结构

挪威倾向于一项动态的、具有法律约束力的条约，对所有缔约方作出一般和具体的承诺。

瑞士、秘鲁、土耳其、亚美尼亚、巴基斯坦和黑山支持一项具体的具有法律约束力的公约，包括核心义务和控制措施。

爱尔兰共和国赞成一项框架公约。

埃及呼吁建立适应不断变化的环境的附件。

肯尼亚和韩国对具体公约或框架公约表示了灵活性。

美国指出，所提出的选择并非相互排斥，并指出了混合条约的可能性。

中国建议可以混合使用不同的结构选项。中国和墨西哥表示，国际文书应促进与其他相关文书的协同作用。

欧盟与日本、印度尼西亚、加拿大和其他几个国家强调，“形式随功能而变”，倾向于在理解国际文书目标后处理结构。

澳大利亚呼吁根据商定的控制措施的实质内容建立一个动态结构。

新西兰呼吁在一份文件中规定义务和控制措施。

马来西亚呼吁建立一个灵活的结构，以允许对塑料进行新的科学和知识。

—4  —指导原则和方法

在指导原则和方法方面，智利、墨西哥、中国、巴基斯坦、土耳其和哥斯达黎加等国优先考虑了预防原则和污染者付费原则。

墨西哥强调了预防、不倒退、生态系统方法，以及《里约宣言》中关于贸易和环境保护的第12项原则。

巴基斯坦、哥斯达黎加、和土耳其建议国际文书建立一种生产者责任延伸（EPR）方法。

澳大利亚强调了透明度和问责制。

印度尼西亚、美国、塞内加尔和沙特阿拉伯赞成自下而上的办法，埃及指出，这些办法可以由国家决定。

—5  —谈判委员会工作排序

在谈判委员会工作排序方面，智利、哥伦比亚和哥斯达黎加呼吁就实质性问题、程序和方式设立两个联络小组。

拉加集团还呼吁讨论多方利益攸关方参与的方式。

印度尼西亚和卢旺达告诫不要同时召集联络小组。

南非提议设立一个执行手段联络小组。

土耳其提议成立一个专门的海洋问题工作组。

亚美尼亚支持委员会成立机构内容联络小组。

瑞士注意到，在就排序达成协议之前，可以就核心义务和控制措施进行讨论。

乌拉圭与哥斯达黎加呼吁为每个发展中国家代表团资助两名代表，以促进有效参与。委员会主席指出，联络小组不会同时开会。

—6  —核心义务

在核心义务方面，几个代表团表示，国际文书应结合具有法律约束力的核心义务、控制措施和自愿要素，并解决塑料的整个生命周期。

泰国强调需要在塑料价值链上承担不同的义务。

英国支持国际文书其中载有具有法律约束力的义务，包括统一的全球框架。

韩国注意到有义务处理有害化学添加剂和物质、回收和废物管理问题。

中国表示，有必要先就关键术语达成共识，另外并没有一种全球范围内普适性的做法，需要结合各国国情和能力。

挪威强调有必要限制塑料的生产和消费，以关闭泄漏点和其他污染源。其呼吁：一份附件，查明有问题的聚合物；最大化全球市场的循环性；目标和承诺；价值链透明度；披露聚合物中的危险化学品；以及最大限度地提高再利用和再循环率的承诺。

瑞士呼吁履行核心义务，减少塑料消费，禁止有问题的塑料制品和不能回收的塑料中的有害添加剂，并要求提供有关必须从经济中去除的聚合物的信息。

欧盟表示，无论原材料如何，国际文书都应减少塑料的总体生产和消费，并呼吁在以下方面承担核心义务：设计标准；无害环境废物管理；逐步淘汰不必要、可避免和有问题的塑料，并使其他塑料可重复使用、可修复和可回收；并警告不要采取可能产生意外后果的措施。

菲律宾呼吁：通过减少和消除有问题的塑料来避免和减少塑料；有时限的塑料淘汰；产品设计标准；对某些产品的聚合物的限制；改进废物管理；并消除泄漏。

加拿大表示，结束塑料污染并不是一个“一个解决方案的问题”，需要一系列具有约束力的义务，包括上游、中游、设计和产品标准的考虑，以及加强结束塑料管理的下游措施。

美国表示，义务将包括要求缔约方制定国家行动方案，以实现结束塑料污染的目标。

—7  —控制措施

在控制措施方面，南非、韩国、泰国和卢旺达支持塑料整个生命周期的控制措施。

韩国指出，整个生命周期包括设计、生产、消费、贸易和废物管理。

新西兰敦促将重点放在上游，以产生最大的影响。

欧盟、澳大利亚、新西兰和菲律宾呼吁透明度要求和可追溯性。

巴基斯坦呼吁采取逐步淘汰和逐步淘汰措施，并解决危险和有毒塑料问题。

古巴呼吁替代一次性塑料。

澳大利亚倾向于采取控制措施，禁止危险化学品和有害添加剂，并逐步淘汰一次性和不可回收塑料。

新西兰和澳大利亚呼吁采取措施，确保塑料废物的无害环境管理。

—8  —自愿做法

关于自愿做法方面，沙特阿拉伯特别呼吁：认识到塑料在可持续发展和实现可持续发展目标中的重要作用，以及应对措施的重要性；以及一种基于国情的方法，其基础是自下而上的方法和国家确定的行动计划，而这些计划没有任何标准化和统一。

韩国强调，除其他外，需要采取自愿国家措施来解决废物等级制度问题。

瑞士指出，事实证明，自愿的分散和区域性做法是不够的，因此敦促进行更加集中和具体的讨论，并要求在第二届谈判会议之前提交一份载有备选方案的文件。

欧盟促进多方利益相关方参与自愿做法，例如提高认识、消费者行为和教育。

美国表示，控制措施应由国家确定的政策和措施组成，这些政策和措施应具有监管性和自愿性。

— 9 —实施手段

关于实施手段，包括能力建设、技术援助和资金方面，委员会主席强调了关于通过国际供资安排解决塑料污染的现有资金的文件（UNEP/PP/INC.1/9），与在国家一级结束塑料污染有关的挑战和障碍（UNEP/PP/INC.1/11）。

几位代表指出，实施手段至关重要，必须涉及塑料的整个生命周期，并强调资金、能力建设和技术转让对实施至关重要，特别是对发展中国家而言，同时指出缺乏管理塑料污染的资源、基础设施和技术能力。

一些代表强调，需要建立一个金融机制，协助发展中国家履行国际文书中的义务。

欧盟表示，资源调动应来自多种来源和模式，包括私营部门、公共部门、国内和国际，并欢迎纳入鼓励私营部门资金流动和制定EPR计划的条款，并强调在讨论实施手段之前，必须全面了解该文书的范围和控制措施。

瑞士表示，金融机制的细节在很大程度上取决于条约的结构和内容。

美国指出，讨论金融机制的具体安排还为时过早，并强调了在双方商定的条件下进行能力建设、技术援助和技术转让。

中国指出，成功与否将取决于各方能否就资金、能力建设和向发展中国家和转型期经济体转让技术等问题达成共识。

日本和英国呼吁优先考虑那些最需要帮助的国家。

— 10 —监测和评价

在监测和评价国际文书执行和国家报告的进展和成效方面，谈判委员会主席强调了关于塑料科学的文件（UNEP/PP/INC.1/7）。

智利呼吁建立一个科学信息数据库，并强调需要与《巴塞尔公约》、《鹿特丹公约》和《斯德哥尔摩公约》以及《蒙特利尔议定书》以及其他公约和协定发挥协同作用。

日本强调，国家行动计划将是评估执行情况和进展的关键，指出需要定期更新国家行动计划，并呼吁为国家行动计划制定一个共同的模板。

欧盟呼吁建立一个强有力的监测和报告框架，包括生产、贸易、价值链和泄漏；并强调了共同监测和报告框架的重要性，特别是《水俣公约》规定的框架。

巴西指出，对于监测、报告和评估框架，形式将遵循职能，因为这些将基于各国商定的条约义务；注意到初始库存将大于《水俣公约》下的库存；并呼吁提供专用资金以提高透明度。

瑞士强调，国家报告在建立信任方面发挥着作用，并与其他国家一道，强调了不需要为各州制定繁琐的报告要求。

美国呼吁履行与透明度相关的约束性义务。

挪威表示，缔约方应承诺将实施和报告国家行动方案作为条约的核心义务。

英国建议使用遥感和卫星图像提供数据支持。

中国表示，评估机制应基于国情，体现灵活性，避免给发展中国家带来额外负担，履约机制应充分考虑发展中国家的能力和资源限制，而应选择非对抗性和非惩罚性机制。

— 11 —其他方面

在其他方面，包括科学和技术合作与协调、研究和提高认识，委员会主席强调了促进与相关区域和国际公约、文书和组织合作与协调的信息概述（UNEP/PP/INC.1/10），以及可能有助于决策者的现有信息（UNEP/PP/INC.1/13）。

日本对并非所有代表团都对塑料科学有共同理解表示关切，呼吁设立一个专门的附属科学机构。

菲律宾表示，仅建立国家行动方案不足以解决塑料污染的跨界性质，并支持建立一个专门的附属科学机构。

欧盟表示，我们有数据做出明智的决定，以结束塑料污染，并呼吁使用预防原则。

泰国敦促收集现有信息并产生新的调查结果，以支持谈判进程。

英国和挪威建议设立一个专门的科学附属机构，考虑各国的差异，挪威呼吁在现有知识来源的基础上再接再厉。

巴基斯坦支持与其他科学机构的科学和技术合作与协调，特别是《巴塞尔公约》和《斯德哥尔摩公约》，并呼吁研究塑料替代品和塑料污染的影响。

澳大利亚呼吁建立一个专门的科学和社会经济机制，能够就《国际生物多样性公约》缔约方提出的问题提供公正和平衡的建议，同时借鉴土著和传统知识。

美国支持在国际文书中纳入关于研究和科技合作与协调的条款，包括与其他组织的合作，以及关于提高认识、教育和信息交流的条款。

马来西亚强调，科学和技术合作与协调是缩小发达国家与发展中国家之间差距的关键，呼吁成立科学咨询小组和社会经济咨询小组，并敦促合作应对行为变化。

印度尼西亚支持：最大限度地利用现有科学文献；确保发展中国家的科学界有机会为塑料污染的全球讨论作出贡献；让地方政府、青年和大学生参与提高认识。

墨西哥呼吁：灵活适应新的科学知识和挑战；允许各国有执行的过渡期；以及全球信息运动，以解决不可持续的生产和消费模式。

— 12 —利益相关方参与和行动

在利益相关方参与和行动方面，委员会主席提议开展一次对话，重点讨论多利益相关方参与的下一步，包括麻管局是否将召开更多的多利益相关方论坛。他概述了其他文书下的利益相关方参与框架和国际生物多样性倡议的潜在方法（UNEP/PP/INC.1/12），以及关于结束塑料污染的多利益相关方行动议程方法的信息文件（UNEP/PP/INC.1/INF/11）。各代表团同意利益相关方参与的价值。

挪威认为闭会期间是利益攸关方参与的最佳时机，并强烈反对他们参与正式谈判。

加纳认识到产业、科学家、青年团体和拾荒者的作用是谈判过程的重要组成部分。

瑞士通过书面投入支持利益相关者的早期和有意义的参与。

欧盟建议将亲自参与和虚拟利益相关者参与相结合，并提交书面意见，提出有针对性的问题和进行区域磋商。

韩国呼吁在多利益相关方对话和谈判过程之间建立反馈循环，并表示向谈判委员会提交书面文件和综合报告将有所帮助；以及闭会期间的工作和与谈判委员会并行举行的论坛。

澳大利亚呼吁利益攸关方利用多种形式，如多利益相关方论坛、对话、研讨会和网络研讨会，参与制定和实施国际文书；并呼吁在《国际生物多样性公约》中规定建立一个多利益相关方行动议程，让原住民和太平洋岛屿社区有意义地参与。

菲律宾呼吁有意义和公平的利益相关方参与，使ILBI变得可行和有效，强调向利益相关方提供信息和教育。

泰国呼吁战略性利益相关方参与，促进包容性、透明度、问责制、尊重权利，并提供参与的机会和能力。

中国支持利益相关方在闭会期间参与并提交书面声明，指出在谈判会议期间没有足够的时间消化利益相关方的投入。

美国支持在第二节谈判会议中举办一个多利益相关方论坛，包括一个高级别部分，为行业和其他领导人之间的信息交流提供平台；并欢迎制定多利益相关方行动议程，其目标包括调动利益相关方的财政和技术资源。

加拿大支持与利益相关方进行有意义的接触，包括在闭会期间分享书面意见。

日本注意到利益相关方在各国努力促进塑料循环经济、支持为期两天的第二节谈判会议中举办多利益相关方论坛以及闭会期间的虚拟参与方面的作用。

— 13 —最后条款的标准条款

在最后条款的标准条款方面，委员会主席分享了秘书处编写的工作文件，该文件描述了多边环境协定（MEA）中通常包含的关于最终条款的标准条款（UNEP/PP/INC.1/8）。

加拿大回顾了《水俣公约》附件生效的规定，该规定为将附件修正案视为条约修正案的国家提供了法律确定性。

日本和古巴表示，关于最后条款的讨论将取决于为国际文书商定的实质性问题。

巴基斯坦和美国建议在现有多边环境协定下使用标准条款。

欧盟认为有必要在第二届谈判会议上建立联络小组，同时运行的联络小组不得超过两个。

中国建议围绕塑料的整个生命周期设立工作组，并同埃及呼吁考虑到较小代表团的负担。

挪威建议根据环境署第5/14号决议中的内容，在第二届谈判会议中设立两个工作组，每个工作组中有几个联络小组。

日本表示，在讨论闭会期间工作的成果之前，就如何将国际文书的实质内容分类作出决定还为时过早。

— 14 —行业代表

参加会谈的行业代表认为塑料在日常生活中扮演重要作用，呼吁该条约将重点放在解决废物问题，而不是采取措施减少生产。

由化学产业所组成的美国化学理事会（American Chemistry Council）塑料部门副主席巴卡（Joshua Baca）表示，愿与政府合作解决塑料污染，但不同意限制生产。他强调，问题并不复杂，只要确保用过的塑料都能妥善回收处理就可以。

国际环境法中心（Center for International Environmental Law）资深律师德卡斯迪欧（Andrés Del Castillo）说，国家计划很重要没错，但这件事现在就能做。现在欠缺的是一个全球性的规范，这才是我们齐聚于此的目的。

「雄心者联盟」以挪威和卢旺达为首，他们希望能达成一个积极、有效、具有国际法律约束力的公约，限制塑料生产和使用，以在2040年前终结塑料污染。

挪威代表说，首要任务是确定淘汰哪类原料、制程中的添加剂、塑料制品可带来最高效益。非洲国家、瑞士、哥斯达黎加、秘鲁等国也呼吁采取全球性规范。他们认为，塑料污染的规模庞大，只靠分布式的国家自愿措施无法解决问题。

“如果没有一个共同的国际监管框架，我们将无法应对塑料污染的全球和日益严峻的挑战，”瑞士在其立场声明中表示。

粮食和生计与海洋紧密连结的小岛国家指出，被冲上沙滩的塑料垃圾已超出他们可处理的量; 发展中国家则要求财政支持来对抗塑料污染。

环保组织绿色和平组织表示，如果没有强有力的条约，塑料产量可能会在未来10到15年内翻一番，到2050年翻两番。

尽管一些国家在条约应采取的方法上存在分歧，但一些观察人士表示，似乎越来越多的人同意塑料污染不仅仅是最终进入海洋的废物。

“塑料不再被视为海洋垃圾问题。人们正在讨论塑料作为一种由化学品制成的材料，“国际污染物消除网络政策顾问Vito Buonsante说。“叙事发生了转变。”